C.F. Strong membagi konstitusi menjadi dua kategori, yaitu: (1) konstitusi bernaskah (codified constitution) serta konstitusi tidak bernaskah (non-codified constitution); dan (2) konstitusi lentur (flexible constitution) dan konstitusi kaku (rigid constitution). Strong menggunakan istilah documentary dan non-documentary constitution sebab menurutnya pembedaan konstitusi menjadi konstitusi tertulis (written constitution) dan konstitusi tidak tertulis (unwritten constitution) adalah suatu pembedaan yang keliru dan menyesatkan. Kekeliruan tersebut diakibatkan oleh karena tak ada satupun konstitusi di dunia yang seluruhnya tertulis, maupun sebaliknya tidak ada satupun konstitusi yang seluruhnya tidak tertulis.[1] Bahkan Wheare menyatakan, klasifikasi semacam ini—written and unwritten constitution—sebaiknya dibuang saja.[2] Pendapat ini diperkuat oleh Jan-Erik Lane, yang mengatakan:

no state lives to 100 per cent in accordance with its written documents.customary law plays a major role in every state constitution of the world—tak ada satu pun negara yang hidup seratus persen sesuai dengan dokumen-dokumen tertulisnya. Hukum adat memainkan peranan yang besar dalam konstitusi setiap negara di dunia.[3]

Namun demikian, pada kenyataanya pengklasifikasian ini—tertulis dan tidak tertulis, menjadi sebuah keniscayaan yang tak terhindarkan. Strong pun mengakui adanya kategorisasi ini, khususnya untuk sebuah kebutuhan yang lebih praktis. Tetapi, dia kembali menegaskan sesungguhnya konstitusi tertulis adalah konstitusi yang terdokumentasi, sedangkan konstitusi tidak tertulis ialah konstitusi yang tak terdokumentasi.

Sementara pada kategorisasi konstitusi menjadi konstitusi lentur—flexible dan konstitusi kaku—rigid, Strong  menyandarkannya klasifikasinya pada ada tidaknya prosedur khusus untuk mengubah—amandemen suatu konstitusi. Konstitusi yang dapat diubah atau diamandemen tanpa menyaratkan adanya suatu prosedur khusus, Strong menyebutnya sebagai konstitusi lentur—flexibel constitution. Sebaliknya, bilamana suatu konstitusi menyeratkan adanya prosedur khusus, jika akan dilakukan perubahan maka konstitusi tersebut termasuk dalam kategori konstitusi kaku—rigid constitution.[4]

K.C. Wheare melakukan klasifikasi konstitusi ke dalam enam kategori, yang lebih terperinci bila dibandingkan dengan klasifikasi Strong. Menurut Wheare, konstitusi terdiri dari: (1) konstitusi tertulis dan tidak tertulis—written and unwritten constitution; (2) konstitusi lentur dan kaku—flexible and rigid constitution; (3) Konstitusi derajat tinggi dan bukan derajat tinggi—supreme and not supreme constitution; (4) konstitusi serikat dan konstitusi kesatuan—federal constitution and unitary constitution; (5) konstitusi sistem presidensil dan konstitusi sistem parlementer—presidential constitution and parliamentary constitution; dan (6) konstitusi republik dan konstitusi kerajaan—republican constitution and monarchi constitution.[5]

Pemilahan konstitusi menjadi derajat tinggi dan tidak tinggi—supreme and not supreme constitution, disandarkan atas posisi—kedudukan konstitusi tersebut terahadap peraturan perundang-undangan lainnya. Dilihat pula dari syarat pengubahannya, apakah berbeda ataukah sepadan dengan cara mengubah peraturan perundang-undangan biasa. Sementara pembedaan menjadi konstitusi serikat dan konstitusi kesatuan—federal and unitary constitution, dilakukan berdasar pada bentuk negara di mana konstitusi tersebut diterapakan. Selanjutnya, klasifikasi konstitusi presidensial dan konstitusi parlementer—presidential and parliamentary constitution, dipilah dengan dasar perbedaan sistem pemerintahan dalam negara tempat konstitusi tersebut dianut. Sedangkan kategorisasi konstitusi republik dan konstitusi kerajaan—republican and monarchi constitution, dipisahkan dengan melihat siapa kepala negara dan pemegang kekuasaan tertinggi tempat konstitusi tersebut diberlakukan.[6]

Hans Kelsen, mengategorisasikan konstitusi menjadi tiga kategori, yaitu: (1) konstitusi lentur dan konstitusi kaku—flexibel and rigid constitution;[7] (2) konstitusi republik dan konstitusi kerajaan—republican and monarchi constitution; dan (3) konstitusi demokrasi dan konstitusi otokrasi—democratie and otrocratie constitution.[8]

Catatan Kelsen untuk klasifikasi konstitusi lentur dan kaku, kedua klasifikasi ini berlaku baik bagi konstitusi tertulis maupun konstitusi tidak tertulis. Perbedaannya hanya terletak pada, jika konstitusi tertulis norma-normanya dibentuk oleh tindakan legislative, sedangkan konstitusi tidak tertulis norma-normanya dibentuk oleh kebiasaan. Bahkan terdapat pula konstitusi yang mempunyai karakter hukum undang-undang, sekaligus berkarakter hukum kebiasaan. Lebih lanjut kelsen menjelaskan, sekaku apapun sebuah konstitusi, hanya kaku terhadap hukum undang-undang, bukan hukum kebiasaan. Artinya tidak ada kemungkinan hukum dapat mencegah diubahnya suatu konstitusi dengan cara kebiasaan.[9]

Mengenai pemilahan konstitusi menjadi konstitusi demokrasi dan konstitusi otokrasi, Kelsen berangkat dari ide dasar tentang kebebasan politik—political liberties. Artinya klasifikasi konstitusi dilakukan dengan melihat dari sejauh mana masyarakat—warganegara dapat berpartisipasi—turut serta dan terlibat dalam pembentukan tatanan hukum. Suatu konstitusi dikatakan demokratis bilamana memberikan ruang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam pembentukan tatanan hukum—kehendak yang dinyatakan dalam tatanan hukum negara identik dengan kehendak dari para subjek tatanan hukum tersebut—warganegara. Sedangkan konstitusi otokrasi adalah konstitusi yang tidak menyertakan para subjek hukum—warganegara dalam pembentukan tatanan hukum negara, dan keselarasan antara tatanan hukum dengan kehendak para subjek hukum sama kali tidak terjamin.[10]

Dari pendapat beragam ahli tersebut, dapat dirangkum bahwa klasifikasi konstitusi meliputi: (1) konstitusi bernaskah dan konstitusi tidak bernaskah—codified constitution and non-codified constitution; (2) konstitusi tertulis dan tidak tertulis—written and unwritten constitution; (3) konstitusi lentur dan kaku—flexible and rigid constitution; (4) konstitusi derajat tinggi dan bukan derajat tinggi—supreme and not supreme constitution; (5) konstitusi serikat dan konstitusi kesatuan—federal constitution and unitary constitution; (6) konstitusi sistem presidensil dan konstitusi sistem parlementer—presidential constitution and parliamentary constitution; (7) konstitusi republik dan konstitusi kerajaan—republican constitution and monarchi constitution; dan (8) konstitusi demokrasi dan konstitusi otokrasi—democratie and otrocratie constitution.

Dengan klasifikasi tersebut, sekiranya UUD 1945—konstitusi Indonesia dapat diklasifikasikan sebagai sebuah konstitusi yang terkodifikasi, tertulis, cukup rigid—kaku karena memerlukan prosedur khusus jika akan dilakukan amandemen, tidak seperti prosedur pembentukan undang-undang pada umumnya, Pasal 37 UUD 1945 menyebutkan:

(1)   Usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar dapat diagendakan dalam sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat apabila diajukan oleh sekurangkurangnya 1/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(2)   Setiap usul perubahan pasal-pasal Undang-Undang Dasar diajukan secara tertulis dan ditunjukkan dengan jelas bagian yang diusulkan untuk diubah beserta alasannya.

(3)   Untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar, sidang Majelis Permusyawaratan Rakyat dihadiri sekurangkurangnya 2/3 dari jumlah anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(4)   Putusan untuk mengubah pasal-pasal Undang-Undang Dasar dilakukan dengan persetujuan sekurang-kurangnya limapuluh persen ditambah satu anggota dari seluruh anggota Majelis Permusyawaratan Rakyat.

(5)   Khusus mengenai bentuk negara Kesatuan Republik Indonesia tidak dapat dilakukan perubahan.

Selain itu UUD 1945 merupakan sebuah konstitusi derajat tinggi, karena berlaku sebagai hukum dasar yang menempati kedudukan tertinggi dalam hirarki norma hukum dan perundang-undangan di Indonesia. Bentuk negara kesatuan yang dianut Indonesia menjadikan UUD 1945 termasuk ke dalam konstitusi kesatuan, dalam sistem pemerintahan presidensial, yang berbentuk republik dan menganut paham demokrasi.

(Gabriella Citroni, 2007)

Setahun menjelang Presiden Soeharto mundur dari jabatannya, Mei 1998, di Jakarta dan sejumlah kota-kota lainnya, telah berlangsung sebuah kejahatan hak asasi manusia berat berupa penculikan dan penghilangan paksa belasan aktivis 1997-1998. Guna menyikapi kejahatan ini, DPR periode 2004-2009 kemudian membentuk Panitia Khusus (Pansus) yang belakangan populer disebut Pansus Orang Hilang. Pansus memiliki mandat melakukan penanganan pembahasan atas hasil penyelidikan penghilangan orang secara paksa periode 1997-1998.[i]

Dalam Sidang Paripurna DPR, 28 September 2009, Pansus melaporkan telah terjadi pelanggaran HAM berat, dalam bentuk pembunuhan, perampasan kemerdekaan secara sewenang-wenang, penyiksaan, penganiayaan, dan penghilangan secara paksa terhadap penduduk sipil. DPR lalu memberikan rekomendasi terkait penanganan pembahasan atas hasil penyelidikan penghilangan orang secara paksa periode 1997-1998. Rekomendasi tersebut adalah:

1. Merekomendasikan kepada Presiden untuk membentuk Pengadilan HAM Ad Hoc.
2. Merekomendasikan kepada Presiden serta segenap institusi pemerintah serta pihak-pihak terkait untuk segera melakukan pencarian terhadap 13 orang yang oleh Komnas HAM masih dinyatakan hilang.
3. Merekomendasikan kepada Pemerintah untuk merehabilitasi dan memberikan kompensasi terhadap keluarga korban yang hilang.
4. Merekomendasikan kepada pemerintah agar segera meratifikasi konvensi Anti Penghilangan Paksa sebagai bentuk komitmen dan dukungan untuk menghentikan praktik Penghilangan Paksa di Indonesia

Kini, setelah dua tahun keluarnya rekomendasi DPR, belum nampak capaian signifikan penuntasan kasus penculikan dan penghilangan paksa para aktivis. Presiden selaku pemimpin tertinggi eksekutif tidak pernah secara langsung memberikan tanggapan atas rekomendasi tersebut, apalagi memberikan paparan atas rencana Pemerintah terkait rekomendasi. Melalui juru bicaranya, Presiden hanya mengeluarkan pernyataan klise dan tidak spesifik. Presiden SBY, menurut juru bicaranya, menyatakan berkomitmen terhadap perlindungan dan penegakan hak asasi manusia, yang hasilnya memang tak bisa langsung dilihat dalam seratus hari pemerintahan, katanya.[ii] Dari pernyataan tersebut terlihat jelas bahwa Presiden Yudhoyono pada dasarnya belum memiliki rencana terkait rekomendasi. Agak ironis memang. Padahal materi rekomendasi yang dikeluarkan DPR, sebagai kelanjutan dari hasil penyelidikan pro-justitia Komnas HAM, sudah memaparkan dengan sangat terang dan mendetail langkah-langkah yang musti ditempuh Pemerintah.[iii]

Tidak hanya Presiden, para pembantunya pun tidak memberikan respon yang cukup baik atas rekomendasi DPR tersebut. Kejaksaan Agung, misalnya. Lembaga yang seharusnya menindaklanjuti serangkaian proses penyidikan, pun nampak tidak antusias. Jaksa Agung waktu itu, Hendarman Supandji, justru menyarankan supaya kasus penghilangan orang secara paksa periode 1997-1998, diselesaikan melalui Pengadilan Militer.[iv] Pernyataan Jaksa Agung ini sangat disayangkan. Selain memperlihatkan minimnya atensi Pemerintah untuk menyelesaikan kasus ini, juga menggambarkan bahwa Kejaksaan Agung tidak memiliki pemahaman yang cukup atas keharusan penyelesaian kasus ini, dalam konteks penyelesaian suatu peristiwa pelanggaran HAM yang berat, sebagaimana direkomendasikan DPR.

Menteri Hukum dan HAM, Patrialis Akbar (2009-2011), bahkan pernah memberikan pernyataan, bahwa pengungkapan kasus penghilangan orang secara paksa dikuatirkan akan menyebabkan terjadinya kegaduhan politik.[v] Pendapat Menteri Hukum ini menambah keyakinan banyak pihak bahwa Pemerintah sebenarnya tidak memiliki niat untuk menindaklanjuti rekomendasi Pansus Orang Hilang. Pemerintah tampak lebih mempertimbangkan kepentingan pragmatisme politik. Tak ada pemikiran di benak Pemerintah untuk memberikan ruang bagi pemenuhan hak-hak asasi para korban, yang sudah sekian lama terampas, baik hak atas keadilan maupun pemulihan.

Dari keempat rekomendasi yang dikeluarkan DPR kepada Pemerintah, hanyalah rekomendasi nomor empat yang mulai ada titik terang. Pemerintah segera meratifikasi konvensi Anti Penghilangan Paksa sebagai bentuk komitmen dan dukungan untuk menghentikan praktik Penghilangan Paksa di Indonesia. Komitmen Pemerintah setidaknya dapat dilihat dari rencana capaian hasil Rancangan Aksi Nasional Hak Asasi Manusia (RAN HAM) 2011-2014, sebagaimana ditetapkan melalui Peraturan Presiden (Perpres) No. 23 Tahun 2011 Tentang RAN HAM. Di dalam point B Kegiatan RAN HAM Indonesia Tahun 2011-2014, pada angka 12 (duabelas) capain hasil, disebutkan bahwa Konvensi Perlindungan Bagi Setiap Orang dari Penghilangan Paksa, diagendakan akan diratifikasi Pemerintah Indonesia pada tahun keempat pelaksanaan RANHAM (2014).[vi]

Konstitusionalitas Rekomendasi DPR

Pembentukan Panitia Khusus Penanganan Pembahasan atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, yang dilakukan oleh Komnas HAM, dalam konteks pelaksanaan fungsi DPR, adalah bagian dari implementasi fungsi pengawasan DPR. Fungsi pengawasan ini, khususnya berkaitan dengan fungsi pengawasan terhadap penentuan kebijakan (control of policy making). Sementara bilamana disandingkan dengan pelaksanaan tugas dan wewenang DPR, sebagaimana ditetapkan dalam UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susduk MPR, DPR, DPD, DPRD dan UU No. 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD, dan DPRD, adalah bagian dari pelaksanaan tugas dan wewenang lain yang diatur dalam undang-undang. Mengapa demikian?

Khusus berkaitan dengan penanganan pembahasan penyelidikan pro-justisia yang dilakukan oleh Komnas HAM, atas dugaan telah terjadinya pelanggaran hak asasi manusia yang berat di masa lalu, UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan Hak Asasi Manusia, menegaskan keterkaitan dan keterlibatan DPR dalam prosesnya. Dalam Pasal 43 ayat (2) UU No. 26 Tahun 2000, disebutkan bahwa Pengadilan HAM ad hoc dibentuk berdasarkan usulan DPR melalui sebuah Keputusan Presiden, selengkapnya ketentuan tersebut menyatakan: “Pengadilan HAM ad hoc sebagaimana dimaksud dalam ayat (1) dibentuk atas usul Dewan Perwakilan Rakyat Republik Indonesia berdasarkan peristiwa tertentu dengan Keputusan Presiden”.[vii] Jadi, rekomendasi DPR atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, yang meminta Pemerintah untuk melakukan sejumlah tindakan, guna penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, adalah sejajar dengan pelaksanaan dengan tugas dan wewenang DPR lainnya, khususnya terkait dengan wewenang pengawasan. Artinya, rekomendasi ini pun memiliki ketentuan konstitusional yang setara dengan pelaksanaan fungsi DPR yang lain, baik fungsi legislasi, pengawasan, maupun anggaran. Dengan demikian, pilihan tindakan yang tidak mengindahkan rekomendasi DPR tersebut, adalah pilihan tindakan yang inskonstitusional.

Mengingkari Sumpah Janji

Ketiadaan aturan yang secara tegas menjelaskan mengenai sanksi jikalau Presiden—Pemerintah tidak melaksanakan rekomendasi DPR, menjadikan rekomendasi DPR bak macan di atas kertas, tidak memiliki kekuatan eksekutorial. Artinya, implementasi dari rekomendasi tersebut, akan sangat bergantung pada kemauan politik (political will) dari Presiden dan Pemerintah umumnya. Namun demikian, apabila sudut pandang yang digunakan untuk menempatkan rekomendasi DPR, sebagai produk dari pelaksanaan fungsi DPR—bagian dari fungsi pengawasan, yang sejajar dengan pelaksanaan fungsi-fungsi lainnya (fungsi legislasi dan anggaran), maka pengingkaran yang dilakukan Pemerintah terhadap rekomendasi DPR tersebut, adalah satu tindakan perlawanan terhadap UU. Rekomendasi yang dihasilkan DPR ialah buah dari perintah undang-undang, yang dimandatkan kepada DPR,[viii] sehingga segala bentuk tindakan yang tidak sejalan atau tindakan yang tidak merespon rekomendasi DPR tersebut, adalah suatu perbuatan yang melanggar hukum—UU.

Meski tidak ada ketentuan yang spesifik mengatur perihal implikasi jikalau Presiden tidak menjalankan sebuah rekomendasi DPR, yang kedudukannya sejajar dengan UU, dan sanksi yang bisa diterapkan, akan tetapi tindakan ini sesungguhnya senada dengan suatu tindakan melanggar konstitusi. Dalam Pasal 9 ayat (1) UUD 1945, yang mengatur perihal sumpah dan janji Presiden dan Wakil Presiden, disebutkan bahwa selama memangku jabatannya memegang teguh Undang-Undang Dasar dan menjalankan segala undang-undang dan peraturannya dengan selurus-lurusnya.

Meski pengingkaran terhadap sumpah dan janji Presiden tidak bisa kemudian secara langsung dihubungkan dengan ketentuan Pasal 7A UUD 1945 perihal pemakzulan Presiden, namun setidaknya tindakan Presiden yang enggan menjalankan rekomendasi DPR perihal penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, memperlihatkan tidak adanya itikad baik dari Presiden, untuk menjalankan perintah undang-undang.

Dalam Pasal 7A UUD 1945 disebutkan, Presiden/Wakil Presiden dapat dilakukan pemakzulan, apabila: “… terbukti telah melakukan pelanggaran hukum berupa pengkhianatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, tindak pidana berat lainnya, atau perbuatan tercela maupun apabila terbukti tidak lagi memenuhi syarat…”. Membaca unsur-unsur di dalam Pasal 7A terlihat bahwa syarat-syarat untuk melakukan pemakzulan presiden, memperlihatkan bahwa haruslah ada bukti yang cukup yang menegaskan bahwa Presiden telah melakukan satu tindak pidana tertentu (pengkhinatan terhadap negara, korupsi, penyuapan, dan tindak pidana berat lainnya), sehingga membuka pintu untuk melakukan pemakzulan terhadapnya.

Sedangkan terkait dengan unsur ‘perbuatan tercela’, sejauh ini masih terjadi perdebatan tafsir, tindakan apa saja yang dapat dikategorikan sebagai suatu perbuatan tercela. UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi, hanya memberikan penegasan, “perbuatan tercela adalah perbuatan yang dapat merendahkan martabat Presiden dan/atau Wakil Presiden”.[ix]

Pertanyaannya kemudian apakah tidak adanya itikad baik untuk melaksanakan rekomendasi DPR, sebagai suatu perintah undang-undang, dapat dimaknai sebagai suatu tindakan yang dapat dianggap telah merendahkan martabat Presiden? Meskipun tidak secara tegas bisa dikatakan bahwa tindakan Presiden yang tidak menjalankan rekomendasi DPR, terkait dengan penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, dapat disebut sebagai perbuatan tercela, yang merendahkan martabat presiden, akan tetapi bisa dikatakan bahwa Presiden telah melakukan suatu perbuatan yang melanggar hukum, karena tidak memenuhi perintah suatu undang-undang.[x] Selain itu, dengan tidak menjalankan rekomendasi DPR ini, jelas Presiden juga telah mengingkari sumpah dan janjinya ketika dilantik sebagai Presiden.

Pentingnya Pertanyaan Parlementer

Kendati sudah dua tahun Presiden mengesampingkan rekomendasi DPR untuk menyelesaikan kasus penghilangan orang secara paksa, namun sampai dengan saat ini, DPR belum pernah sekalipun menanyakan tindak lanjut rekomendasi tersebut kepada Presiden. Rekomendasi DPR mengenai Penanganan Pembahasan atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, merupakan produk resmi kelembagaan DPR yang harus didudukkan atas nama kelembagaan DPR. Bukan berdasar pada periodesasi DPR. Artinya, DPR masih terus memiliki keterkaitan dan tanggung jawab atas kelanjutan dari rekomendasi yang dikeluarkannya, apakah dijalankan atau tidak oleh Presiden.

Terlebih rekomendasi tersebut adalah bagian dari pelaksanaan fungsi DPR, sebagai mandat dari Pasal 43 ayat (2) UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM, dan Pasal 26 UU No. 22 Tahun 2003 tentang Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD. Karenanya, belum ditindaklanjutinya rekomendasi DPR ini, bisa juga dimaknai bahwa mandat dari kedua undang-undang tersebut, belumlah sepenuhnya dijalankan.

DPR memiliki sejumlah opsi untuk menyikapi minimnya atensi Pemerintah untuk menyelesaikan kasus penculikan dan penghilangan aktivis 1997-1998. Dalam Pasal 20A ayat (3) UUD 1945 disebutkan bahwa “Selain hak yang diatur dalam pasal-pasal lain Undang-Undang Dasar ini, Dewan Perwakilan Rakyat mempunyai hak mengajukan pertanyaan, menyampaikan usul dan pendapat, serta hak imunitas.

Jelasnya, selain memiliki tiga fungsi utama—legislasi, pengawasan, dan anggaran, DPR juga memiliki hak untuk mengajukan pertanyaan—parlementer kepada Pemerintah. Hak untuk mengajukan pertanyaan ini sesungguhnya dapat dikategorikan pula sebagai bagian dari fungsi pengawasan DPR, khususnya pengawasan yang terkait dengan pelaksanaan kebijakan (control of policy executing).

Secara teoritik pertanyaan parlementer dapat dimaknai bahwa anggota DPR berhak mengajukan pertanyaan kepada Pemerintah (eksekutif), tentang suatu permasalahan. Di Indonesia, pertanyaan disampaikan secara tertulis oleh DPR kepada lembaga-lembaga terkait. Jawaban atas pertanyaan DPR ini akan dibuat secara tertulis oleh lembaga bersangkutan. Dalam praktiknya, sesungguhnya penggunaan hak ini tidak memiliki efek politik yang signifikan bagi hubungan DPR dengan Pemerintah, maupun kinerja pemerintahan secara umum.[xi]

Bahwa DPR telah mengeluarkan suatu kebijakan yang berisikan empat rekomendasi kepada Presiden dan Pemerintah, dalam kaitannya dengan penyelesain kasus penghilangan orang secara paksa, yang terjadi dalam periode 1997-1998, karena itu sudah seharusnya DPR melakukan pengawasan terhadap pelaksanan kebijakan ini. Menjadi pertanyaan besar, jika kemudian DPR enggan untuk menanyakan pelaksanaan rekomendasinya kepada Presiden.

Sebagai pemilik rekomendasi, sudah seharusnya DPR aktif untuk memantau dan mengawasi pelaksanaan rekomendasi tersebut, sejauh mana pelaksanaan tenggung jawab negara, untuk memenuhi hak-hak korban penghilangan orang secara paksa. Meski demikian, sampai kapan pun, kita akan terus menuntut, meminta, berharap, dan masih bermimpi ini semua akan diselesaikan. Todavía cantamos, todavía pedimos, todavía esperamos, todavía soñamos…

[i]         Panitia Khusus Penanganan Pembahasan atas Hasil Penyelidikan Penghilangan Orang Secara Paksa Periode 1997-1998, dibentuk sebagai hasil dari Rapat Badan Musyawarah DPR RI pada 27 Februarai 2007, sebagai tindak lanjut dari Surat Komnas HAM No. 418/TUA/XI/2006 tertangga; 27 November 2006. Pansus secara resmi dibentuk melalui Rapat Paripurna DPR, pada 27 Februari 2007, beranggotakan 50 orang anggota DPR, dengan diketuai Panda Nababan dari Fraksi PDIP. Pada 27 Agustus 2008, Ketua Pansus mengalami perubahan, menjadi Effendi MS Simbolon, masih dari Fraksi PDIP.

[ii]        Lihathttp://hukumonline.com/berita/baca/lt4b7e3cfd24b7d/menanti-realisasi-rekomendasi-dpr-atas-penghilangan-paksa. Diakses pada 22 September 2011.

[iii]      Tim ad hoc Penyelidikan Pelanggaran HAM Yang Berat Peristiwa Penghilangan Orang Secara Paksa, dibentuk oleh Komnas HAM berdasarkan mandat UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM. Tim ini dibentuk setelah sebelumnya Komnas HAM melakukan pengkajian penghilangan orang secara paksa, sesuai dengan mandat UU No. 39 Tahun 1999 tentang Hak Asasi Manusia. bekerja sejak 1 Oktober 2005 sampai dengan 30 Oktober 2006. Selama bekerjanya, Tim ini telah meminta keterangan dari 77 (tujuh puluh tujuh) orang saksi, yaitu saksi korban maupun keluarga korban dan masyarakat umum 58 orang, saksi anggota/purnawirawan POLRI 18 orang, Saksi purnawirawan TNI 1 orang. Selain itu mereka juga melakukan 16 kali kunjungan lapangan, guna melengkapi hasil penyelidikan. Informasi lebih lanjut mengenai Tim ini, dan hasil penyelidikan atas peristiwa penghilangan orang secara paksa, dapat dilihat di Ringkasan Eksekutf Hasil Penyelidikan Tim ad hoc Penyelidikan Pelanggaran HAM Yang Berat Peristiwa Penghilangan Orang Secara Paksa, Komnas HAM, 2006.

[iv]      Lihathttp://nasional.vivanews.com/news/read/95179-kejaksaan_didesak_usut_kasus_orang_hilang, diakses pada 16 September 2011.

[v]        Lihathttp://nasional.vivanews.com/news/read/150623 usut_kasus_orang_hilang_bisa_gaduhkan_politik,  diakses pada 16 September 2011.

[vi]      Lihat Matriks Perpres No. 23 Tahun 2011 tentang Rencana Aksi Nasional Hak Asasi Manusia.

[vii]     Pengadilan HAM ad hoc adalah pengadilan hak asasi manusia, yang dibentuk untuk memproses hukum peristiwa-peristiwa pelanggaran hak asasi manusia yang berat, yang terjadi di masa, sebelum diundangkannya UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM. Pembentukannya didasarkan atas suatu peristiwa tertentu, melalui sebuah Keputusan Presiden, atas usulan DPR, setelah terlebih dahulu menelaah hasil penyelidikan pro-justisia yang dilakukan Komnas HAM atas dugaan telah terjadinya suatu peristiwa pelanggaran hak asasi manusia yang berat.

[viii]   Lihat UU Susunan Kedudukan MPR, DPR, DPD, dan DPRD serta UU Pengadilan HAM.

[ix]       Lihat Pasal 10 ayat (3) huruf d UU No. 24 Tahun 2003 tentang Mahkamah Konstitusi. Perdebatan lebih lanjut terkait dengan syarat dan proses pemakzulan presiden dapat dilihat di: Hamdan Zoelva, Impeachment Presiden: Alasan Tindak Pidana Pemberhentian Presiden Menurut UUD 1945, (Jakarta: Konstitusi Press, 2005).

[x]        Lihat kembali Pasal 43 ayat (2) UU No. 26 Tahun 2000 tentang Pengadilan HAM, yang secara jelas mengungkap bahwa lahirnya rekomendasi DPR terkait dengan penyelesaian kasus penghilangan orang secara paksa, adalah mandat dari ketentuan pasal ini.

[xi]       Miriam Budiardjo, Dasar-Dasar Ilmu Politik (Ed. Revisi), (Jakarta: Gramedia, 2007), hal. 325.

Sejak berkembangnya teori kontrak sosial, baik yang dikembangkan Locke maupun Rousseau, konstitusi dipahami sebagai sebuah kontrak yang mengikat antara rakyat dengan negara, atau kontrak yang dibuat antar-masyarakat, untuk membentuk sebuah pemerintahan. Menurut Ginsbrug relasi kontraktual tersebut merupakan keterkaitan antara rakyat sebagai ‘principal’, yang selanjutnya meletakkan kepercayaannya kepada para politisi sebagai ‘agen’ mereka—hubungan antara principal dan agen. Konstitusi dibentuk oleh rakyat selaku pemilik kedaulatan tertinggi, sementara politisi—agen yang selanjutnya membentuk pemerintahan musti memenuhi kebutuhan kolektif dari principal—rakyat.[2] Senada dengan Ginsburg, Thomas Paine juga menyatakan bahwa konstitusi adalah suatu tindakan rakyat untuk membentuk pemerintahan, bukan tindakan pemerintah, sehingga pemerintahan yang tidak berjalan sesuai konstitusi ialah pemerintahan tanpa hak—constituion is not the act of government, but of a people constituting a government; and government without a constitution, is power without a rights.[3] Dikatakan K.C. Wheare, konstitusi dalam terminologi modern mengalami perkembangan signifikan semenjak bangsa Amerika mendeklarasikan konstitusinya pada 1787.

Menjawab pertanyaan mengenai apa itu konstitusi—what is a constitution? Jhon Alder dalam bukunya Constitutional and Administrative Law, memberikan jawaban, “the term constitution means a foundation or basis, and the constitution of a country embodies the basic framework or rules about the government of that country and about its fundamental values.”[4] Sementara Brian Thompson mengatakan, a constitution is a document which contains the rules for the operation of an organization.[5] Sedangkan Eric Barendt menjelaskan konstitusi sebagai, “… the written document or text which outlines the powers of its parliament, government, couts, and other important national institutions. Some of them also set out fundamental rights.”[6]

Black’s Law Dictionary memberi tafsir kata constitution sebagai, “the fundamental and organic law of nation or state that establishes the institutions and apparatus of government, defines the scope of governmental sovereign powers, and guarantees individual civil rights and civil liberties.”[7] Oxford Dictionary of Law, mendefinisikannya sebagai, “the rules and practices that determine the composition and functions of the organs of the central and local government in a state and regulate the relationship between individual and the state.”[8] Sedangkan Merriam Webster’s Dictionary, memaknainya sebagai, “the basic principles and laws of a nation, state, or social group that determine the powers and duties of the government and guarantee certain rights to the people in it.”[9]

Hans Kelsen dalam bukunya General Theory of Law and State, membagi pengertian konstitusi menjadi konstitusi dalam arti formal dan konstitusi dalam pengertian materil. Menurut Kelsen dalam pengertian formal konstitusi adalah suatu dokumen resmi, seperangkat norma hukum yang hanya dapat diubah di bawah pengawasan ketentuan-ketentuan khusus, dengan tujuan untuk menjadikan perubahan norma-norma tersebut menjadi lebih sulit. Sedangkan dalam arti materil konstitusi adalah dokumen hukum yang berisi peraturan-peraturan yang mengatur tentang pembentukan norma-norma hukum yang bersifat umum, khususnya pembentukan undang-undang.[10] Selaras dengan Kelsen, Ronald Dworkin juga mendudukkan konstitusi dalam hirarki tertinggi norma, dikatakannya, “constitutions is different from ordinary statutes in one striking way. The constitutions is foundational of other law, so Hercules interpretation of the document as a whole, and of its abstract clauses, must be foundational as well.”[11]

James Bryce, seperti dikutip C.F. Strong mendefinisikan konstitusi dengan pengertian sebagai berikut:

“Suatu kerangka masyarakat politik—negara—yang diorganisir dengan dan melalui hukum. Dengan kata lain, hukum menetapkan adanya lembaga-lembaga permanen dengan fungsi yang telah diakui dan hak-hak yang telah ditetapkan.”[12]

Sedangkan C.F. Strong sendiri memberi tafsiran pada konstitusi sebagai kumpulan prinsip-prinsip yang mengatur kekuasaan pemerintahan, hak-hak rakyat, dan hubungan diantara keduanya. Secara lengkap Strong mengatakan:[13]

Konstitusi dapat berupa catatan tertulis, konstitusi dapat ditemukan dalam bentuk dokumen yang bisa diubah atau diamandemen menurut kebutuhan dan perkembangan jaman, atau konstitusi dapat berwujud sekumpulan hukum terpisah dan memiliki otoritas khusus sebagai hukum konstitusi. Atau bisa juga dasar-dasar konstitusi tersebut ditetapkan dalam satu atau dua undang-undang dasar, sedangkan selebihnya bergantung pada otoritas kekuatan adat-istiadat atau kebiasaan.

Sementara K.C. Wheare mendefinisikan konstitusi ke dalam dua pengertian, konstistusi dalam arti luas dan konstitusi dalam arti sempit. Dalam arti luas, Wheare mengatakan bahwa konstitusi adalah:

“first of all it is use to describe the whole system of government of a country, the collection of rules which establish and regulate or govern the government.”[14]

Sedangkan dalam pengertian yang sempit, konstitusi dimaknai sebagai:

“… to describe not the whole collection of rules, legal and non legal, but rather a selection of them which has usually been embodied in one document or in a few closely related documents. What is more, this selection is almost invariably a selection of legal rules only.”[15]

Selanjutnya dalam pandangan E.C.S. Wade, konstitusi dimaknai sebagai naskah yang memaparkan rangka dan tugas-tugas pokok badan-badan pemerintahan suatu negara dan menentukan pokok-pokok cara kerja badan-badan tersebut—A document which sets out the framework and principal functions of the organs of government of state and declares the principles govering the operation of those organs.[16] Selaras dengan Wade, dalam pandangan Finer, Bogdanor, dan Rudden, konstitusi ditafsirkan sebagai seperangkat norma yang bertujuan mengatur pembagian fungsi-fungsi kekuasaan, pembagian tugas-tugas diantara berbagai agen-agen dan kantor-kantor pemerintah, serta membatasi hubungan antara agen-agen dan kantor-kantor itu dengan masyarakat.[17]

Dalam khazanah ketatanegaraan Inggris, Philips Hood and Jackson mengemukakan bahwa konstitusi adalah:

A body of laws, customs and conventions that define the composition and powers of the organs of the state and that regulate the relations of the various state organs to one another and to the private citizen—suatu bentuk aturan, adat-istiadat, kebiasaan-kebiasaan, yang menentukan susunan dan kekuasaan organ-organ negara dan yang mengatur hubungan-hubungan di antara berbagai organ negara itu satu sama lain, serta hubungan organ-organ negara itu dengan warganegara.[18]

Dari Indonesia sendiri, melalui sebuah pemikirannya, Soetandyo Wignjosoebroto, memberikan definisi konstitusi sebagai:

Sejumlah ketentuan hukum yang disusun secara sistematis untuk menata dan mengatur pada pokok-pokoknya struktur dan fungsi lembaga-lembaga pemerintahan, termasuk dalam ihwal kewenangan dan batas kewenangan lembaga-lembaga itu.[19]

Sedangkan Sugeng Istanto, mendefinisikan konstitusi sebagai seperangkat ketentuan yang mengatur hubungan kekuasaan dalam suatu negara, yang tersusun dalam suatu sistem, yakni satu susunan ketentuan-ketentuan yang teratur dan membentuk suatu kesatuan. Hubungan kekuasaan dalam negara tersebut terdiri dari beberapa sub sistem, seperti halnya hubungan antara pemerintah dengan warganegara, hubungan pemerintah pusat dengan pemerintah daerah, dan hubungan antara organ negara yang satu dengan organ negara lainnya.[20]

Membaca paparan di atas, secara umum para ahli sepakat, bahwa terminologi konstitusi sangat terkait erat dengan permasalahan tentang bagaimana membentuk, mengelola, dan membatasi pemerintahan—kekuasaan. Tentang relasi antara negara dengan masyarakat, dan mengenai upaya perlindungan dan penegakkan hak asasi manusia—baik individu maupun masyarakat. Selanjutnya bagaimana dengan konstitusi Indonesia?

Khalayak di Indonesia, mengidentikan konstitusi sebagai Undang-Undang Dasar, bahkan lebih sempit lagi, bentuknya musti ‘tertulis’. Pandangan ini tentunya tidak sepenuhnya benar, sebab materi konstitusi tidaklah sekedar UUD, apalagi hanya UUD yang sifatnya tertulis—written constitution. Selain termaktub dalam naskah UUD, aturan-aturan yang memiliki nilai seperti halnya konstitusi, sesungguhnya dapat pula dijumpai dalam adat-istiadat—customs, kebiasaan—konvensi, materi undang-undang, atau putusan pengadilan yang terkait dengan kewenangan menguji—toetsingsrecht. Sedangkan UUD sebetulnya hanya memiliki pengertian sebatas hukum dasar (grondwet—Belanda), atau undang-undang yang memiliki kedudukan tertinggi dalam susunan perundang-undangan negara.[21] Namun demikian, pada perkembangannya konstitusi telah lazim disama-artikan—disinonimkan dengan Undang-Undang Dasar, untuk menunjukkan satu pengertian yang serupa.[22]

“all the innumerable characteristic which determine that state’s peculiar nature, and these include its whole economic and social texture as well as matters governmental in our narrower modern sense. It is a purely descriptive term, and as inclusive in its meaning as our own use of the world constitution when we speak generally of man’s constitution or of the constitution of matter.”[1]

Ahli-ahli hukum pada periode Yunani Kuno, seperti Plato, Socrates, dan Aristoteles pun mengakui telah hadirnya semangat konstitusionalisme dalam praktik ketatanegaraan polis Athena. Aristoteles, dalam bukunya Politics, menyatakan: “A constitution (or polity) may be defined as the organization of a polis, in respect of its offices generally, but especially in respect of that particular office which is souverign in all issues.”[2] Namun demikian, belum tegasnya pemisahan antara negara dan masyarakat dalam model pemerintahan negara kota Athena, yang berarti warganegara sekaligus pula menjadi pelaku-pelaku kekuasaan politik yang memegang peran dalam fungsi legislatif dan pengadilan, telah mengakibatkan abu-abunya paham konstitusionalisme Yunani Kuno. Keharusan untuk berpartisipasi langsung dalam proses bernegara, mengakibatkan perihal yang sifatnya publik dan yang privat berjalan berkelindan. Kekaburan antara negara dan masyarakat dalam demokrasi murni, yang menghendaki partisipasi secara langsung inilah, yang memicu tidak simpatinya Plato dan Aristoteles terhadap demokrasi. Menurut Aristoteles, suatu negara yang menerapkan demokrasi murni, dengan kekuasaan tertinggi berada di tangan suara terbanyak, dan kekuasaan menggantikan hukum, telah berpotensi melahirkan para pemimpin penghasut rakyat, yang menyebabkan demokrasi tergelincir menjadi despotisme.[3]

Berangkat dari kritik Aristoteles itulah, pada masa Romawi Kuno, lahir gagasan tentang arti penting sebuah konstitusi. Konstitusi diharapkan dapat mencerminkan dan menyeimbangkan kepentingan-kepentingan dari semua golongan politik menjadi suatu harapan.[4] Pada periode Romawi Kuno konstitusi mulai dipahami sebagai suatu kekuatan di atas negara, konstitusi dimaknai sebagai suatu aturan yang menjadi pedoman bagi bangunan kenegaraan, yang hendak didirikan berdasar pada prinsip the higher law—konstitusi. Gagasan konstitusionalisme selanjutnya dirangkai sebagai suatu upaya membatasi kekuasan agar tidak berperilaku sewenang-wenang dan korup. Lord Acton mengungkapkan, manusia yang mempunyai kekuasaan cenderung untuk menyalahgunakan kekuasaan itu, tetapi manusia yang mempunyai kekuasaan tak terbatas pasti akan menyalahgunakannya secara tak terbatas pula—powers tends to corrupt, but absolute power corrupts absolutely.[5] Karena itu kekuasaan harus dibatasi oleh konstitusi—the limited state. Konstitusi menjamin hak-hak warganegara, dan mengatur penyelenggaraan negara dengan pembagian sedemikian rupa, sehingga kekuasaan eksekutif diimbangi oleh kekuasaan legislative dan lembaga-lembaga yudikatif.

Carl J. Friedrich memberi tafsiran kepada konstitusionalisme sebagai suatau gagasan pemerintahan yang di dalamnya merefleksikan:

“a set of activities organized by and operated on behalf of the people, but subject to a series of restraints which attempt to ensure that the power which is needed for such governance is not abused bay those who ara called upon to do the governing—suatu kumpulan kegiatan yang diselenggarakan oleh dan atas nama rakyat, tetapi yang dikenakan beberapa pembatasan yang diharapkan akan menjamin bahwa kekuasaan yang diperlukan untuk pemerintahan itu tidak disalahgunakan oleh mereka yang mendapat tugas untuk memerintah.”[6]

Jhon Alder, mengungkapkan bahwa the rule of law dan pemisahan kekuasaan—separation of powers—sebagai dua aspek utama yang menegakkan konstitusionalisme, hukum harus membatasi kekuasaan pemerintahan. Secara lengkap dikatakan, “the concepts of the rule of law and the separation of powers are aspects of the wider notion of ‘constitutionalism’, that is, the idea that governmental power should be limited by law.”[7] Sedangkan menurut Annen Junji, konstitusionalisme ialah sebuah bentuk pembatasan terhadap kekuasaan politik melalui suatau konstitusi. Senada dengan Junji, Lane mendefinisikan konstitusionalisme sebagi doktrin politik, yang secara tegas menyatakan bahwa otoritas politik harus dibatasi oleh sebuah lembaga yang membatasi pelaksanaan kekuasaan.

Pendapat senada juga dikemukakan oleh Scott Gordon, yang menganggap konstitusionalisme sebagai suatu sistem politik yang memberlakukan pembatasan-pembatasan terhadap pelaksanaan kekuasaan politik. Melengkapi pendapat sebelumnya, Walter M. Murphy mengemukakan bahwa inti lainnya dari konstitusionalisme adalah perlindungan terhadap hak asasi manusia.[8] Selanjutnya William G. Andrews membagi pembatasan kekuasaan—limited government, menjadi dua tipe. Kedua tersebut meliputi hubungan antara pemerintah dengan warganegara, dan hubungan antara lembaga pemerintahan yang satu dengan yang lain—under constitutionalism, two types of limitations impinge on government. Power proscribe and procedures prescribed—kekuasaan melarang dan prosedur ditentukan.[9]

Menurut Charles Howard McIlwain, seperti dikutip Denny Indrayana, dikatakan:

“… in all its successive phases, constitutionalisme has one essential quality: it is a legal limitation on government; it is the antithesis of arbitrary rule; its opposite is despotic government, the government of will instead of law … the most persistent and the most lasting essentials of true constitutionalism still remains what it has been almost from the beginning, the limitation of government by law—kualitas penting dari konstitusionalisme, bahwa ia adalah pembatasan legal terhadap pemerintahan, ia adalah antithesis dari kekuasaan yang sewenang-wenang, ia adalah kebalikan dari pemerintahan yang despotis, pemerintahan yang dikehendaki bukan oleh hukum. Esensi konstitusionalisme masih tetap sama semenjak dahulu, yaitu pembatasan pemerintahan oleh hukum.”[10]

Andrew Heywood memaknai konstitusionalisme ke dalam dua sudut pandang. Dalam ruang lingkup yang sempit konstitusionalisme dapat ditafsirkan sebatas penyelenggaraan negara yang dibatasi oleh undang-undang dasar. Artinya, suatu negara dapat dikatakan menganut paham konstitusionalisme jikalau lembaga-lembaga negara dan proses politik dalam negara tersebut secara efektif dibatasasi oleh konstitusi. Dalam pengertian yang luas, konstitusionalisme adalah perangkat nilai dan manifestasi dari aspirasi politik warganegara, yang merupakan cerminan dari keinginan untuk melindungi kebebasan, melalui sebuah mekanisme pengawasan, baik internal maupun eksternal terhadap kekuasaan pemerintahan.[11]

Sementara Richard S. Kay, memberi makna kepada konstitusionalisme sebagai berikut:

Constitusionalism implements the rule of law; It brings about predictability and security in the relations of individuals and the government by defining in advance the powers and limits of that government—pelaksanaan aturan-aturan hukum dalam hubungan individu dengan pemerintah. Konstitusionalisme menghadirkan situasi yang dapat memupuk rasa aman, karena adanya pembatasan terhadap wewenang pemerintah yang telah ditentukan lebih dahulu.[12]

Daniel S. Lev dalam studinya mengenai konstitusionalisme Indonesia dan Malaysia memaknai konstitusionalisme sebagai suatu proses politik—baik dengan atau tanpa konstitusi tertulis—yang sedikit banyak berorientasi pada aturan dan institusi publik, yang dimaksudkan untuk menentukan batas penggunaan kekuasaan politik. Lebih lanjut dikatakan konstitusionalisme, yang memiliki kedudukan di atas rule of law dan rechtstaat, adalah suatu paham ‘negara terbatas’, dimana kekuasaan politik resmi dikelilingi oleh hukum yang akan mengubah kekuasan menjadi wewenang yang ditentukan secara hukum, sehingga pada intinya konstitusionalisme adalah suatu proses hukum yang mengatur masalah pembagian kekuasaan dan wewenang.[13]

Sesungguhnya konstitusionalisme adalah suatu paham yang sudah sangat tua, yang hadir sebelum lahirnya gagasan tentang konstitusi. Terbutkti konstitusionalisme sudah menjadi anutan semenjak pemerintahan polis—negara kota jaman Yunani Kuno, masa Romawi Kuno, dan sejarah kekhalifahan Islam, sebagaimana terungkap dalam Piagam Madinah. Sederhananya konstitusionalisme dihadirkan dengan tujuan untuk menjaga berjalannya pemerintahan secara tertib. Hal ini seperti diutarakan Walton H. Hamilton, bahwa constitutionalism is the name given to the trust which men respose in the power of words engrossed on parchment to keep a government in order.[14] Meski telah tua usianya, akan tetapi konstitusionalisme masih menjadi satu paham yang paling efektif untuk mengelola kekuasaan pada masa modern saat ini. Seperti dikatakan pemikir politik kontemporer Gabriel A. Almond, yang menyatakan bahwa bentuk pemerintahan terbaik yang bisa diwujudkan adalah pemerintahan campuran atau pemerintahan konstitsuional, yang membatasi kebebasan dengan aturan hukum dan juga membatasi kedaulatan rakyat dengan institusi-institusi negara yang menghasilkan ketertiban dan stabilitas.[15]

Menurut William G. Andrews, tiga Konsensus yang menjamin prinsip dasar tegaknya konstitusionalisme pada jaman modern ini adalah sebagai berikut:[16]

1. The general goals of society or general acceptance of the same philosophy of government—kesepakatan tentang tujuan atau cita-cita bersama.
2. The basis of government—kesepakatan tentang the rule of law sebagai landasan pemerintahan atau penyelenggaraan negara.
3. The form of institutions and procedures—kesepakatan tentang bentuk institusi-institusi dan prosedur-prosedur ketatanegaraan.

Dalam konteks Indonesia, Soedjatmoko, salah seorang anggota Dewan Konstituante mengemukakan, bahwa ciri-ciri dasar negara konstitusional adalah sebagai berikut:

“Fungsi daripada konstitusi di dalam masyarakat itu ialah, tentunya menentukan batas-batas daripada kekuasaan politik terhadap kebebasan anggota masyarakat itu, akan tetapi di samping itu juga hal lain yang ini saya tegaskan, fungsinya konstitusi di dalam suatu masyarakat yang bebas itu ialah untuk menentukan prosedur serta alat-alatnya untuk menyalurkan dan menyesuaikan pertentangan politik serta pertentangan kepentingan yang terdapat di dalam tubuh masyarakat.”[17]

Sementara Jimly Ashiddiqie menguraikan, bahwa konsensus yang menjaga tegaknya konstitusionalisme Indonesia adalah lima prinsip dasar Pancasila, yang berfungsi sebagai landasan filosofis-ideologis dalam mencapai dan mewujudkan empat tujuan negara. Kelima prinsip dasar tersebut adalah: (1) ke-Tuhanan Yang Maha Esa; (2) Kemanusiaan Yang Adil dan Beradab; (3) Persatuan Indonesia; (4) Kerakyatan Yang Dipimpin oleh Hikmat Kebijaksanaan dalam Permusyawaratan Perwakilan; dan (5) Keadilan Sosial bagi Seluruh Rakyat Indonesia. Sedangkan keempat tujuan negara yang musti dicapai meliputi: (1) melindungi segenap bangsa dan seluruh tumpah darah Indonesai; (2) meningkatkan kesejahteraan umum; (3) mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (4) ikut melaksanakan ketertiban dunia berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi, dan kedilan sosial.[18] Berangkat dari konsensus yang berfungsi sebagai landasan filosofis-ideologis itulah selanjutnya disusun konstitusi Indonesia, yang materi muatannya merupakan cerminan dari paham konstitusionalisme yang dianut Indonesia.

Kendati mendapatkan tentangan publik luar biasa, pada akhirnya DPR tetap memaksakan untuk melakukan pengesahan terhadap RUU Intelijen Negara, pada Rapat Paripurna DPR, 11 Oktober 2011. Sikap DPR dan Pemeritah ini kian menunjukan ketidapekaan, sekaligus ketidakpahaman pembentuk undang-undang terhadap buruknya materi RUU Intelijen Negara, yang mengancam perlindungan hak asasi manusia dan kebebasan sipil warga negara. Pembentukan UU Intelijen Negara sebagai salah satu mandat reformasi, justru melenceng dari yang diharapkan. Undang-undang ini terlalu prematur, dan tidak cukup menjadi pedoman bagi reformasi intelijen, yang di masa lalu banyak melakukan praktik-praktik hitam, yang melanggar hak asasi dan merampas kebebasan warganegara.

Selengkapnya di sini

Terhadap pengajuan permohonan pengujian UU MK, yang berarti MK menguji undang-undang yang mengatur dirinya sendiri, meski ada kekhawatiran dari publik soal netralitas dan independensi MK dalam memeriksa perkara ini, MK memberikan setidaknya tiga argumen konstitusional, yang menjadi alasan bahwa MK harus tetap memeriksa perkara ini:

• Bahwa tidak ada forum lain, selain MK, yang memiliki wewenang untuk melakukan pengujian undang-undang terhadap UUD 1945;
• Bahwa pada asas dan prinsipnya pengadilan tidak boleh menolak perkara yang diajukan, seperti juga diatur dalam UU No. 48 Tahun 2009 tentang Kekuasaan Kehakiman, yang menegaskan bahwa pengadilan tidak boleh menolak perkara dengan alasan tidak ada atau tidak cukup hukum yang mengaturnya.
• Untuk kepentingan konstitusionalitas bangsa, maka sesuai dengan mandat pasal 24C UUD 1945, serta peraturan perundang-undangan turunannya, MK harus tetap memeriksa permohonan pengujian UU MK terhadap UUD 1945.

Terkait dengan materi UU No. 8 Tahun 2011, putusan MK menyatakan:

1. MK menyatakan ketentuan Pasal 4 ayat (4f), ayat (4g), dan ayat (4h) UU Nomor 8 Tahun 2011 bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) dan ayat (3) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan ini mengatur mengenai mekanisme seleksi Ketua dan Wakil Ketua MK, yang hanya membolehkan dilakukan dalam satu kali rapat dan satu kali putaran. Menurut MK ketentuan ini telah mengakibatkan ketidakpastian hukum, karena secara praktik tidak akan mungkin bisa dilaksanakan (lih. Hal 66 Putusan).
2. MK menyatakan ketentuan Pasal 10 UU Nomor 8 Tahun 2011 bertentangan dengan Pasal 22 A dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Menurut MK ketentuan Pasal 10 yang menempatkan materi penjelasan di dalam batang tubuh, adalah suatu bentuk ‘kekeliruan atau kesalahan legislasi’. Ketentuan penjelasan seharusnya ditempatkan di dalam bagian penjelasan suatu undang-undang, bukan di dalam batang tubuh. Selian itu, Ketentuan Pasal 10 UU No. 24 Tahun 2003 tentan MK, yang materinya mengatur tentang kewenangan MK, sampai sekarang juga masih berlaku. Sehingga tidak tepat jika ketentuan Pasal 10 kemudian tiba-tiba memunculkan ketentuan baru yang isinya seharusnya di Penjelasan (lih. Hal 68 Putusan).
3. MK menolak permohonan pengujian ketentuan Pasal 15 ayat (2) huruf d, yang pada intinya mengatur tentang persyaratan umur minimal bagi seorang calon hakim konstitusi. Ketentuan ini mengubah syarat umur calon hakim konstitusi, dari 40 tahun menjadi 47 tahun. Menurut MK, pengaturan ini adalah bentuk opened legal policy (kebijakan hukum yang terbuka) pembentuk undang-undang, yang sewaktu-waktu bisa diubah, menurut perkembangan yang ada (lih. Hal 69 Putusan).
4. MK menyatakan ketentuan Pasal 15 ayat (2) huruf h  sepanjang frasa “dan/atau pernah menjadi pejabat negara” UU Nomor 8 Tahun 2011 bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1), Pasal 28D ayat (3) dan Pasal 24C ayat (5) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan pasal ini jelas memperlihatkan suatu watak pengaturan yang diskriminatif, karena bagi mereka yang pernah menjadi pejabat negara, meskipun belum memiliki pengalaman minimal 15 tahun dalam bidang hukum dan tata negara, kemudian bisa mencalonkan diri sebagai hakim konstitusi. Padahal tentu tidak semua pejabat negara memiliki pengalaman dalam bidang hukum dan tata negara (lih. Hal 69 putusan).
5. MK menyatakan ketentuan Pasal 26 ayat (5) bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan pasal ini menyebutkan bahwa hakim konstitusi pengganti, hanya meneruskan sisa masa jabatan hakim konstitusi yang digantikannya. Ketentuan ini menunjukan bahwa DPR hendak menerapkan ketentuan PAW (pergantian antar waktu) yang ada di DPR, ke MK. Padahal dalam PAW di DPR, tidak memerlukan suatu seleksi baru, karena anggota DPR yang menggantikan, dipilih bersamaan pada saat pemilihan umum. Sementara hakim konstitusi, harus melalui tahapan seleksi dan memenuhi persyaratan yang sama dengan hakim konstitusi yang digantikannya, sehingga tidak adil bilamana yang bersangkutan hanya meneruskan sisa masa jabatan hakim yang digantikannya. Sebagai catatan juga, jangan sampai juga periodesasi hakim di MK mengikuti periodesasi politik di DPR. Selain itu dalam menjalankan fungsinya, MK juga membutuhkan konsistensi dan kesinambungan, sehingga bila mengikuti periodesasi politik, akan ada kekosongan hakim konstitusi dalam waktu yang bersaman (lih. Hal 70 putusan).
6. MK menyatakan ketentuan Pasal 27A ayat (2) huruf c, huruf d, dan huruf e UU Nomor 8 Tahun 2011 bertentangan dengan Pasal 1 ayat (3),  Pasal 24 ayat (1) dan ayat (2) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan ini mengatur tentang Majelis Kehormatan Hakim Konstutisi, yang di dalamnya memasukan unsur DPR, Pemerintah, dan MA, sebagai lembaga pengusul calon hakim konstitusi. Ketentuan ini jelas akan mengganggu independensi dan imparsialitas MK dalam menjalankan fungsi dan kewenangannya (lih. Hal 71-73 putusan).
7. MK menyatakan ketentuan Pasal 45A jo. Pasal 57 ayat (2a) UU Nomor 8 Tahun 2011 bertentangan dengan Pasal 24 ayat (1) dan 28D ayat (1) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan pasal inilah yang melarang MK untuk melakukan ultra petita dalam putusannnya, padalah dalam praktiknya selama ini, ultra petita justru telah memberikan kemanfaatan yang luas bagi kehidupan ketatanegaraan, seperti pada kasus pengujian UU Pemilu, dimana MK membolehkan penggunaan KTP sebagai syarat menggunakan hak suara. Selain itu, pada prinsipnya ultra petita juga hanya dilarang dalam ranah peradilan perdata, kerena sengketanya antar individu, sedangkan dalam ranah peradilan tata negara tidak ada larangan secara prinsipil. Justru kalau ultara petita dilarang malah dikhawatirkan akan menimbulkan kerugian konstitusional bagi publik yang lebih luas. Bahwa kewenangan judicial review sendiri hadir dari suatu ultra petita, dalam perkara Merbury vs. Madison, di Mahkamah Agung Federal Amerika Serikat.
8. MK menyatakan ketentuan Pasal 50A UU Nomor 8 Tahun 2011 bertentangan dengan Pasal 22A dan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan pasal ini melarang MK menggunakan undang-undang lain, sebagai pijakan untuk melakukan pengujian terhadap undang-undang lainnya. Padahal untuk melakukan pengujian terhadap suatau undang-undang tertentu, MK perlu mempertimbangkan juga undang-undang yang terkait, demi terciptanya harmonisasi, sehingga kalau itu dilarang malah akan menimbulkan kesemrawutan hukum.
9. MK menyatakan ketentuan Pasal 59 ayat (2) Perubahan UU MK bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan pasal ini intinya mengatakan, “Jika diperlukan perubahan terhadap Undang-Undang yang telah diuji, DPR atau Presiden segera menindaklanjuti putusan MK…”. ketentuan tersebut jelas telah mengingkari sifat putusan MK itu sendiri, yang bersifat final dan mengikat (final and binding), yang di dalamnya salah satunya mengandung sifat eksekutorial, yang artinya haru segera dilakukan eksekusi. Sehingga menjadi pertanyaan besar, kalau putusan MK hanya akan dieksekusi, jikalau pemerintah dan DPR merasa perlu saja. Munculnya ketentuan ini mencerminkan bagaiaman Pemerintah dan DPR selama ini, yang sangat lambat dalam merespon amar dari putusan MK, untuk melakukan amandemen terhadap suatu undang-undang.
10. MK menyatakan ketentuan Pasal 87  Perubahan UU MK bertentangan dengan Pasal 28D ayat (1) UUD 1945, sehingga tidak memiliki kekuatan hukum mengikat. Ketentuan ini mengatur tentang ketentuan peralihan, yang seharusnya ditujukan untuk adanya suatau kepastian hukum, tetapi pada kenyataannya justru munculnya aturan peralihan ini, telah melahirkan suatu kondisi ketidakpastian hukum.

Keluarnya putusan ini, kian memperlihatkan dengan jelas, betapa buruknya kualitas legislasi DPR dan pemerintah, dalam pembentukan suatu undang-undang. Khusus untuk revisi UU MK, semangat yang ada di pembentuk undang-undang, justru semangat untuk membatasi MK, yang justru potensial akan menghambat perlindungan hak-hak konstitusional warga negara. Selain itu, putusan ini juga memperlihatkan betapa kurangnya pemahaman pembentuk undang-undang, tentang arti penting dan maksud dari suatu mekanisme pengujian undang-undang (judicial review), sebagai alat dari bangunan sistem cheks and balances yang dianut oleh suatau negara yang menganut paham demokrasi konstitusional. Lahirnya UU No. 8 Tahun 2011 juga memperlihatkan betapa pembentuk undang-undang tidak mencermati dan mengakomodasi realitas dan kebutuhan ketatanegaraan kekinian, sehinga aturan yang dilahirkan justru menjauh dari kebutuhan dewasa ini. Bangunan ketatanegaraan yang berprinsip pada konstitusionalisme, yang sudah dibangun dalam satu dasawarsa terakhir, pasca-amandemen konstitusi, menjadi terancam, bilamana beberapa ketentuan di dalam UU No. 8 Tahun 2011 tersebut tidak dibatalkan.

Bermula dari mansion tua, milik pemerintah Finlandia, yang selalu tertutup salju ketika musim dingin tiba, di Vantaa, 25 kilometer dari Helsinki, ibu kota Finlandia, perundingan damai Aceh dimulai. Dalam mansion yang terletak di tepian sungai, yang mengaliri kota Vantaa ini, berlangsung lima kali putaran perundingan damai, antara delegasi pemerintah RI dan delegasi Gerekan Aceh Merdeka (GAM). Delegasi republik dipimpin oleh Menkumham Hamid Awaludin, sementara delegasi GAM dipimpin Perdana Menteri GAM, Malik Mahmud. Selengkapnya di sini

Filed under: Hukum dan HAM, Korupsi Tagged: Birokrasi, james scott, Korupsi, masa lalu, paternalistik, patrimonial ]]> http://wahyudidjafar.net/2011/08/16/memotong-warisan-birokrasi-masa-lalu-menciptakan-demarkasi-bebas-korupsi/feed/ 1 yudi http://wahyudidjafar.net/2011/05/18/memetakan-dukungan-politik-penyelesaian-masa-lalu-mendorong-pembentukan-kembali-uu-komisi-kebanaran-dan-rekonsiliasi/ http://wahyudidjafar.net/2011/05/18/memetakan-dukungan-politik-penyelesaian-masa-lalu-mendorong-pembentukan-kembali-uu-komisi-kebanaran-dan-rekonsiliasi/#comments Wed, 18 May 2011 06:01:43 +0000 wahyudidjafar http://wahyudidjafar.wordpress.com/?p=802 Continue reading →]]>

Lebih dari satu dekade bangsa ini lepas dari cengkeraman rezim otoritarian, namun beragam persoalan yang diwariskan sebagai akibat pilihan kebijakan di masa yang lalu, masih terus melekat dalam perjalanan bangsa. Salah satu faktor utama, dari masih sinambungnya problematika masa lalu, di dalam kehidupan hari-hari ini adalah belum adanya kejelasan penyelesaian atas sejumlah kesalahan di masa lalu. Banyak kejahatan hak asasi manusia masa lalu yang belum tuntas penyelesaiannya hingga kini. Selengkapnya di sini